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智库论坛|产业精准扶贫面临的困境和对策
2020-06-04

为了如期实现精准扶贫、精准脱贫目标,各地在具体实现路径上,通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批即“五个一批”,有效地解决区域内建档立卡贫困户的脱贫问题。其中,发展生产脱贫一批就是要通过产业发展,把有劳动力的贫困户绑在产业发展的大车上,形成一种发展大势推动他们,使其远离贫困,走在致富的道路上。产业扶贫是解决农村贫困人口增收脱贫的一项根本性和长远性重要举措, 是从短期效益到长期效益、从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫转变的关键路径;同时,通过产业发展也可以增加县域财政收入,反过来支撑其他的扶贫措施。可见,产业发展是富民强县的最根本举措。然而,伴随着精准扶贫的不断推进和深入,产业扶贫和扶贫产业发展暴露出了诸多不足,尤其是不可持续的问题,应引起高度关注。

作为扶贫开发的重要手段之一,产业扶贫以市场为导向,以当地资源为依托,以大型企业为发展龙头,通过建立完善的产业化经营体系,进而持续稳定地带动贫困人口增收脱贫。产业扶贫必须以“精准”为核心,做到产业扶贫精准化,就是要通过扶贫措施将资源精准配置到贫困户,扶持贫困户发展符合其自身条件的产业项目, 激活贫困户脱贫的内生动力。产业扶贫对于促进就业、拉动经济增长、带动贫困人口增收脱贫具有重要意义。

通常,产业扶贫的参与主体包括政府、企业和农户。其中,政府不直接参与产业扶贫,而是通过招商引资、分发政策补贴等方式间接参与,而企业和农户是直接参与主体。从参与程度来看,产业扶贫模式可分为基层组织带动、合作社带动、龙头企业带动三种模式。基层组织带动模式是由村集体为代表的基层组织带头建立的产业扶贫模式,主要包括“村集体+农户”“村集体+龙头企业+农户”等形式,帮扶措施有土地流转、就业帮扶、公益性岗位等;合作社带动模式是由合作社牵头组织的产业扶贫模式, 主要包括“合作社+农户”“合作社+企业+农户”等形式,帮扶措施有吸纳社员、资金入股分红、产业托管等;龙头企业带动模式是龙头企业牵头和其他主体参与形成的扶贫模式,主要包括“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”“龙头企业+基地+农户”等形式,帮扶措施有就业帮扶、入股分红、产品代销等。

产业扶贫的根本目标是持续稳定地带动贫困户增收脱贫,其本身应该具有可持续性发展的特性,既要满足当前脱贫攻坚需求,也要具有今后进一步提升发展的能力。然而在实际操作中,产业扶贫在发展过程中面临诸多困境。

一是产业定位不精准,发展思路不清晰。这在产业扶贫过程中普遍存在,同时也是最严重的问题。产业选择极其重要,很大程度上决定着一个地区经济今后发展的走势,所以必须因地制宜,根据自身特点进行选择。然而,从调研中看,许多地区在这方面做得不够理想,主要原因是不了解自身特点, 很难选择适合自己实际的产业;再就是盲目跟风,因其他地区发展某产业获得了可观收益,就发展相同产业,完全没有考虑该产业是否适合自身特点以及潜在的风险因素。很多地区在产业规划方面没有足够认识,无法把握产业发展方向,只能凭借已有经验走一步看一步,面临巨大风险,容易导致产业发展失败。

二是产业化经营水平低,市场竞争力弱。在基层组织带动、合作社带动和龙头企业带动三种类型的产业扶贫模式中,龙头企业带动模式的产业化经营水平最高,市场竞争力最强。但目前普遍缺乏规模较大的龙头企业带动产业发展,多数是规模较小的企业和合作社进行分散经营,市场竞争力弱,抗风险能力差。这种现象产生了多种不利影响:产业发展过度依赖政府扶持, 规模小的企业或合作社无法正常盈利,需要依靠政府资金扶持才能生存,属于“输血式”发展,不具有可持续性,并且给当地政府带来巨大的财政压力;产业带动脱贫能力有限,企业或合作社在无法正常盈利的情况下带动贫困户增收脱贫的能力必定大打折扣,拖延了脱贫攻坚战的进程;再就是不利于当地的社会经济发展,因为没有市场竞争力的产业注定会被淘汰,对当地的扶贫开发工作、经济发展、民生发展都会产生长期的不利影响。

三是产业“丰收不增收”。产业扶贫发展的产业大多停留在第一产业层面,一般以种植业和养殖业为主。农村地区农业基础相对较好,适合发展第一产业,但会经常遇到“丰收不增收”的难题,即农产品的产量高、收益低。该难题与农产品附加值有直接联系,未经加工处理的农产品市场竞争力不强, 附加值较低,即使销量不错,所获得的收益也达不到预期的目的。从产业结构层面看,很多地区的产业发展缺乏完整产业链,产业链条偏短,仅靠简单的初级生产很难获得良好效益。

四是产业的市场选择导致市场风险大。由于扶贫产业以种植业和养殖业为主,而农业生产周期较长,存在蛛网效应。简单地说就是,当供求决定价格、价格引导生产时,就会出现一种周期性波动。例如,某农产品在第一期中供不应求时,价格上升,第二期必定生产增加,价格下降;由于第二期价格下降,生产减少,又引起价格上升;再引起第三期生产增加,价格又下降,以此往复。蛛网效应之所以会经常发生,是因为在发展种植业和养殖业时容易出现跟风现象, 若是某产业的农产品市场价格高、收益好,多数人会跟风发展该产业,使得产量大于市场需求,价格下降,导致大量农产品滞销,亏损严重。由此可见,市场选择决定了市场风险。只要是市场选择,就难以规避市场风险。

五是扶贫主体与扶贫对象之间的衔接机制不完善。一方面,企业通常不愿意吸纳贫困户,他们吸纳贫困户只是为了获取政府的扶贫政策补贴,并没有真正投入精力对贫困户进行帮扶;另一方面,贫困户的思想认识也不到位,部分贫困户受制于自身知识水平和技术能力无法参与产业发展,还有部分贫困户参与积极性不高,小农思想根深蒂固,过于重视短期利益。在产业扶贫中,由于利益联结机制不完善以致贫困户利益受损的情况并不少见。由于产业发展的利益分配不公平,大部分利益流向了企业和产业大户,贫困户没有获得应得的利益,出现了“扶富不扶贫” 的现象。

基于此,为了解决产业扶贫精准化和扶贫产业发展问题,必须根据贫困地区的实际、针对贫困农户的能力和需求而采取相应的措施。

一是产业精准定位,明确发展思路。要坚持“主导优势产业,发展特色产业”的原则,优先发展优势产业,根据自身特点和实际情况发展特色产业。要重视传统优势产业,传统优势产业的特点在于效益好、经验足、风险小,这是产业扶贫的重要力量,需要进一步巩固壮大。同时,要依托资源优势发展具有地方特色的产业, 提升产品市场竞争力,提高经济效益,带动贫困户增收脱贫。要深入调查研究,制定科学合理的产业规划。要充分了解所发展的产业的组成、结构和运作机制等;要摸清近年来产业的发展动态,预测未来可能的发展趋势;要深入调研产业的市场情况,包括市场竞争、市场需求和市场效益等;要通过调研走访,借鉴其他地方的成功经验,避免走弯路。

二是产业规模化经营,提高市场竞争力。针对产业扶贫资金有限、资源分散、资产碎片化严重、难以形成规模化运营等问题,应通过政策机制和市场效应来提高产业扶贫规模化程度。从市场角度看, 针对多数企业和合作社规模小、实力弱的现状,可以考虑提高组织化程度,让企业和合作社之间进行合作,扩大规模,提高市场竞争力。可行的方式,既可以是劣势方加入优势方,优势方带动劣势方协同发展;也可以是劣势方联合发展,扩大产业规模,化劣势为优势。此外,从政策角度考虑,通过整村推进产业扶贫项目,甚至整镇整县推进,聚合财政扶贫资金、社会资源,形成扶贫合力,壮大产业发展规模实力,吸纳更多贫困户参与。

三是延伸产业链,促进三产融合创新。延伸农业产业链是传统农业向现代农业转型升级的必然选择。目前,我国传统农业仍占主导地位,以小农模式、小块分散经营等传统生产方式为主,所以必须围绕农业进行产业链整合和价值链提升,着力培育壮大一批成长性好、带动力强的龙头企业,大力发展农产品加工业,全力打造农业产业化发展的新模式、新业态。同时,延伸农业产业链也是推进农业供给侧结构性改革的必然选择。因此,延伸农业产业链、促进三产融合创新是当今亟需突破的难题, 也是为今后产业可持续发展做准备。在延伸产业链时需要注意利用地方农产品原料优势,引进和培育一批加工企业,发展农产品加工业。这既能发挥农产品原料优势,把原料“红利”留在产地,提高产地农产品效益,同时也能节省加工企业的原料成本、运输成本等,起到互利互惠的效果,还能发挥企业的带贫能力,带动当地贫困户创业就业,实现增收脱贫。

四是强化市场调研,规避市场风险。市场选择决定了市场风险, 做好市场选择在一定程度上可以减小市场风险。要做好市场选择,就必须做好市场调研。市场调研的目的是观察市场导向,如农产品的市场需求、市场竞争、市场效益等, 再根据市场规律做出科学合理的判断,从而规避市场风险。但要做好市场选择需要一定的专业知识,大多数农民的文化程度不高,凭他们的自身能力很难完成。因此,当地政府应当组织具有一定专业知识和实践能力的队伍予以指导。同时, 建立以贫困户利益为中心的风险保障机制,借助农业保险产品抵抗自然风险和市场风险。

五是加强企业监督,增强贫困户内生动力。针对扶贫主体和扶贫对象之间衔接机制不完善的问题, 必须加强对企业的监督以及增强贫困户的内生动力。对于加强对企业的监督,政府应当定期检验企业的扶贫工作成效,确保他们是真扶贫而不是假扶贫。对于增强贫困户的内生动力,政府可以通过组织教育培训来提高贫困户的思想认识和技术水平,扶贫与“扶志”“扶智” 相结合,让贫困户具备融入产业发展的基本条件。另外,还需要进一步完善扶贫主体与扶贫对象之间的利益联结机制,坚持“利益共享, 风险共担”原则,正确处理好企业与贫困户的利益分配和调节关系。一方面,树立贫困户在产业扶贫中的主体地位,优先保护贫困户的切身利益;另一方面,政府适当关注企业的利益发展,在政策、项目、资金等方面支持企业发展,鼓励企业主动吸纳广大贫困户参与产业扶贫。

总的来说,脱贫攻坚战以来在产业扶贫和贫困地区产业发展方面取得了巨大成就,距离2020年全面完成预期目标越来越近。在取得成就的同时,也必须认真检视仍然存在的问题和不足,尤其是产业扶贫和产业发展方面更要认真反思总结,为今后的乡村振兴和可持续发展奠定基础。重视产业扶贫的可持续性,让产业扶贫既能服务当前, 也能服务未来。(参考文献略)

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